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混合所有制办学:政策分析与实践探索

   发布时间:2015-06-18 来源:本站

混合所有制办学:政策分析与实践探索

 ——对广西理工职业技术学院混合所有制办学模式的调研与思考

 

发布时间:2015年6月7日     访问量:415     信息来源:记者 徐桂庭 《中国职业技术教育》

 

混合所有制是一个经济学概念,混合所有制办学作为近年来职业院校一种新出现的办学模式逐渐引起了职业教育届的关注。尽管在职业教育领域对这一新生事物尚缺乏理论层面的提炼、总结与论述,但一些区域职业院校先行先试,率先在实践中进行着积极而卓有成效的探索。本期记者走进广西理工职业技术学院,试图在梳理相关政策的同时,对学院混合所有制办学模式、管理体制、运行机制等进行详尽调研,思考该办学模式在实践中遇到的困惑与问题,以期引发职业教育相关工作者对混合所有制办学形式更深层次的分析与探讨。

一、国家层面关于“混合所有制”的政策梳理与分析

2003年,党的十六届三中全会报告提出:“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。”

2014年,党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出,“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。”

2014年2月26日,李克强总理在主持召开的国务院常务会议,部署加快发展现代职业教育时指出,“引导支持社会力量兴办职业教育。积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等形式举办民办职业教育;探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。社会力量举办的职业院校与公办职业院校具有同等法律地位。推动公办和民办职业教育共同发展。”

2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出,“引导支持社会力量兴办职业教育。创新民办职业教育办学模式,积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育;探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。引导社会力量参与教学过程,共同开发课程和教材等教育资源。社会力量举办的职业院校与公办职业院校具有同等法律地位,依法享受相关教育、财税、土地、金融等政策。健全政府补贴、购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度,鼓励社会力量参与职业教育办学、管理和评价。”

二、混合所有制办学模式的兴起与发展的实践探索

进入21世纪,随着国家经济社会的快速发展,一方面,广大人民群众对优质职业教育的需求与优质职业教育办学资源相对匮乏的矛盾更加突出;另一方面,经济社会快速发展对高素质技能型人才的需求迅猛增长与职业教育人才培养改革与发展及结构调整相对滞后的矛盾也凸显出来。同全国职业教育学校遭遇招生大滑坡的宏观背景和发展轨迹一脉相承,伴随着新世纪初高校的扩招和教育改革的逐步推进,广西理工职业技术学校在2001、2002年陷入了招生低谷,中等职业教育的招生进入了历史上最艰难的时期。

学校梁辉校长将学院的办学轨迹向记者一行娓娓道来。当学校招生陷入困境时,如何继续办学就成了难题。学校教职工也不同程度地出现“人心涣散”“无心教课”等现象,学生少、课少,关于学校发展的各种负面“小道消息”满天飞,甚至学校校长、书记被广大教职工私下里称之为“末代校长”“末代书记”。“先把学校办下去、把学生招进来才行。有学生了,才有人气,老师才像老师的样,学校才像学校的样。”在巨大压力下,这是学校领导班子系统思考的学校未来与出路。

而在此时,学生及家长在选择学校时,削尖脑袋也想读大专、读大学的现象令中等职业学校的状况更是雪上加霜,办学吸引力不足的问题始终困扰着学校的招生。

1999年,原属于军队性质工厂——广西左江水泥厂急须划转地方。该水泥厂由于产能落后,年产量过低,已经处于不景气的半停产状态。当时该水泥厂占地1 159亩,有 2 000万元的债务和245名职工,是否接管该企业成为当时的领导班子举棋不定的困难决策。最终,学校领导班子从学校战略发展的高度出发,用超人的气魄和胆识,决定接管该水泥厂。

鉴于该水泥厂原先即为国有企业,学校为广西工信委的直属事业单位,接管后,左江水泥厂作为学校的二级机构,在管理上仍实行独立运作、独立法人。学校发展对土地、校企合作、校企融合有迫切的需求。怎么用好这个厂,怎么用好这块地为学校办学服务成为学校领导系统思考的问题。学校认为,若学校通过新建一所高职院校,获得相关的高职办学资质,肯定可以带动中职的招生,进而帮助学校顺利渡过难关。

为了学校发展,学校以创新体制机制为突破口,大胆创新办学理念,开拓办学思路,尝试新的办学模式,面向市场办教育,积极地探索校企联合办学的新路子,进行了公办与民办共同发展的办学新模式。2006年,学校在崇左与广西左江水泥厂、广西信尔房地产投资有限公司、南宁市忠振工贸有限责任公司、南宁驰晨信息科技有限责任公司等6家企业(含2个人)以股份制方式联合成立了“广西理工职业技术学院”,校址在崇左市左江水泥厂,占地面积600多亩,共投入1亿多元进行基础设施建设。学校与左江水泥厂拥有50%的股份,其他民企(个人)拥有50%的股份。

经过近一年的建设,一座美丽、现代化的大专院校悄然矗立在左江河畔,屹立在祖国的南疆。2008年就进行了第一届招生,当年招生量就达到了近1 000人,这几年的招生都保持在1 500人左右,目前在校生规模达到近6 477人。

广西理工职业技术学院的建立开创了国内中职学校办大专的先河,大胆探索出了一条公办学校与民办学校集于一身,互为依存,互相促进,共同发展的办学模式。学院充分利用“2+3”“3+2”升学模式和集团优势,使学校和学院的发展均出现了良好的发展态势,中职在校生规模达到1.7万人,毕业生初次就业率高达98.5%,为区域经济社会持续快速发展做出了重要贡献。

梳理混合所有制办学的兴起历程,我们在感知区域职业学校一线办学者的无奈与艰难的同时,更对这些职业教育事业的坚守者与开拓者骤然增加许多尊重与佩服,他们的执着、坚持,他们对职业教育的责任感与情怀令人肃然起敬。

三、创新办学体制,走教育多元化投资道路

新成立的学院建立了法人治理学校的理事会、执委会、监事会,形成了决策权、执行权、监督权既相对分离、相互制约又相互协调的权办运行体系。制订了学院章程,为法人治理结构建设提供运行规则。章程对学校的办学宗旨、理事会构成及职责、理事的产生和任期、理事的权利和义务、执委会的权利和义务、学校资产的管理和使用等进行明确的规定。章程经理事会审核通过后报相关部门审批,成为法人治理结构建设工作活动开展的依据。

新建的混合制高职院校——广西理工职业技术学院,其治理的主要基础是公司法,运作模式参照公司法管理,其优势在于可以最大限度地实现资源优化配置,资金使用效率较高,拥有在人事聘用、统筹资源等方面的体制机制灵活的优势,一定程度上能够实现管理方式的灵活性与手段的多样化的有效结合。相对于公办职业院校而言,教师工作压力较大,同时工作积极性与开拓精神、工作态度也与公办院校有所区别。

在管理体制方面,原中职学校——广西理工职业技术学校为工信委所属学校,在业务上接受教育部门指导。由于其办学性质被定性为纯粹意义上的民办高职院校,因此,学校内没有公办院校的编制,其业务主管部门为广西省教育厅,学校真正的决策机构是董事会,人事、投资等方面的重大事项由董事会决策。

在经费管理方面,广西省财政厅每年给中职学校——广西理工职业技术学校相应的经费。但高职因为属于民办院校,除一些根据学校办学情况给予的奖补资金、重点专业支持专项经费外,几乎不再有其他的经费支持。当前,职业教育类型从所有制上来讲,一是公办,二是民办,三是混合所有制。如何管理公办和民办这些在国家层面都有非常清晰的政策,但对这一新生事物的第三种混合所有制办学形式,相关政策非常不清晰。建议对其区别对待,分类管理,分类指导。

混合所有制国有部分管理起来较为复杂,风险也相对较大。特别是对管理者而言,所承受的压力与风险是纯粹的公办院校校长们所不能比拟的。为了“安全而低调”,新成立的混合所有制民办高职院校——广西理工职业技术学院在几年的时间里,曾经一度刻意淡化其混合所有制的身份。梁辉校长笑称:“有点偷偷摸摸一样,好像搞混合所有制办学像见不得人一样。后面随着国家经济体制改革政策的陆续出台,特别是这两年,国家颁布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》,李克强总理去年2月26日国务院常务会议部署发展现代职业教育中都分别提出了混合所有制,列了多种方式,所以,我们这个时候才开始敢理直气壮地说这个事儿。”“现在看来,我们在广西率先探索混合所有制办学模式,伴随着混合所有制办学成为改革的热点,学校也因此走出了办学的困境,从某种意义上说,我们探索成功了。”

记者用一系列的数据与事实来举例说明学校近几年卓越的办学成效。目前,两所学校校园占地面积1 239亩;现有在校生总数2.36万人;校舍建筑面积39.77万平方米;学校固定资产总值48 090万元,其中,实验实习设备总值12 041万元。学校共开设有37个专业,其中,建筑工程施工、建筑装饰、硅酸盐工艺及工业控制、机电技术应用、汽车运用于维修、计算机应用等6个专业为自治区示范性专业;学院开设33个专业,其中,建筑工程技术、机电一体化技术为自治区示范专业。两校教职工总数为1 334人,其中,专任教师193人,具有中高级职称的教师318人,双师素质型教师955人。在2014年揭晓的职业教育国家级教学成果奖中,学校教师陈良主持的“职业院校建筑装饰专业’工地学校’教学模式的研究与实践”获得了国家级教学成果二等奖。学校被广西壮族自治区人民政府李康副主席赞为“广西职业教育的排头兵”,被自治区政府参事、原自治区教育厅职成处张建虹处长誉为“创造了广西中职办学史的奇迹”,被国家中职示范校南方十校联盟秘书长谢黧肯定为“一直被模仿,从未被超越”。

四、利益相关方投资视角下的院校利弊分析

1.公有制方:学校及左江水泥厂

举办之初,左江水泥厂以土地600亩入股,学校及另外5家企业、个人投资6 000万元用于办学。在股份上,左江水泥厂占40%,学校占10%,合计国有部分占50%,另外的企业及个人投资部分占50%。该学校的组织架构为成立董事会,一企业负责人担任该董事会董事长,广西理工职业技术学院院长梁辉兼任该学院院长。相关重大决策的表决按照股份的表决方式进行。整个高职院校的管理及具体运行基本上由广西理工职业技术学校负责,在实际运行中发挥着主导作用。

学院管理以公司法为基础,设有董事会、章程、实行董事会领导下的院长负责制。在办学性质方面,新成立的广西理工职业技术学校在工商部门注册为股份有限公司,在办学层次上属民办高职教育。与一般的中职学校升格或改制为高职院校不同的是,广西理工职业技术学院不能称之为“改制”,因为中专学校依然存在,依然在招生,只是将中专学校中的少量资源用于同民营企业合作,新办一所股份制高职院校。与中职的广西理工职业技术学校名称只有一字之差,但两所学校均独立设置、独立法人、独立核算,尽管在办学上、股权上、管理上有不少的交叉,相关资源在实际使用过程中能够做到调节使用、确保资源优化配置,但确保做到产权明晰明确,“公”与“私”的界限鲜明,从根本上保障了国有资产的不流失,甚至保值增值,这就是两所学校的特色所在。

在两个学校的实际运作过程当中,也有不少好心的职业院校长善意提醒梁校长,“越是复杂,就越容易出事,混合所有制风险太大。”但梁校长坚信:“学校发展该公开招投标就全部公开透明进行,只要不进自己口袋,就不用太多担心!”

从利益相关方的投资回报角度来看,各相关方在新建这所混合所有制高职院校的过程中,均收获了不同程度的物质或名誉层面的收益,但是其弊端不可回避,也详细分析如下:

收益方面:作为占50%股权的学校及其二级机构左江水泥厂,在混合所有制办学过程中,主要目标在于化解左江水泥厂的债务,妥善安置相关人员,将其土地等资源有效盘活,服务于学校办学发展,伴随着学校的发展,这一原始目标顺利实现。其二,学校拥有了新的管理机制,通过新建混合所有制高职院校,将企业化的管理灵活高效的先进机制引入了公办职业学校,管理方式的先进有效地促进了学院整体实力的提升。以引进紧缺顶尖人才为例,学院专门制订了相关办法,对高技能人才可高薪引进,体现了混合所有制职业院校体制灵活的优势。其三,作为主办方的民营公司对于职业学校实施校企合作、产教融合发挥出了天然的、无比优越的优势,他们参与职业学校的专业建设、教学改革、中高职课程设置与衔接、招生就业、顶岗实习等,主动性积极性和责任意识都非常强,校企合作非常便利。其四,学校发展突破了原有的瓶颈,通过这种混合所有制办学,拓展了学校发展空间,扩大了学校规模,为中职学校学生打通了中高职升学的通道,近两年,新建的混合所有制高职院校有近5成的生源来自原中职学校——广西理工职业技术学校,对于扩大中职学校办学及招生规模、增强职业教育吸引力都是个有效的举措。

弊端方面,用梁校长的话讲:“我们姓民以后,很多政府的政策性支持,就看不到了。”其一,在身份方面,定性为民办院校后,学校同其他公办高职院校相比,“天生就矮了一截”,以教育厅向社会发布的招生计划为例,广西理工职业技术学院后面必须要注明“民办”二字。其二,在政策方面,各方面的支持,包括上级财政拨款、项目、人员编制等方面的政策支持较少。采访中,学校领导班子向记者一行表达了他们的焦虑与困惑,学校现在招收学生的平均学费标准在6 000多元,与公办院校大体相当,但伴随着高职生均经费标准在各地的逐步出台与实施,公办高职院校有了1.2万元的生均拨款,他们的学费必然会下降,而作为“民办”的广西理工职业技术学院的招生形势可想而知。公办高职院校在获得生均经费拨款后,必然会逐步改善学校的办学条件,届时,学院所面临的招生困境及竞争压力将会空前加大。与此同时,相关同等院校的师资待遇差距也会逐步拉开,学院发展所面临的劣势将会越来越多。“那时,我们‘民办’的日子就比较悲惨了!”学院领导们无奈地说。

其三,教师流失严重。提高教学质量,师资队伍建设是关键。但这种混合所有制的高职院校在被定性为民办之后,教职工普遍缺乏安全感,其收入也不高,与公办高职院校的教职工相比,工资大约低三分之一,其待遇差别更多地体现在福利部分。导致的结果是,学校教师拿到高级职称之后,为了让自己有更多更好的发展平台,很多教师选择跳槽到稳定、有保障、发展前景广阔的公办院校。师资队伍的不稳定是混合所有制办学形式的另一不可忽视的弊端之一。

2.私有制方:参与办学的民办企业和个人

当记者沿着这一思路,问及参与办学的几家民企及个人的投资好处及弊端时,梁校长笑着说:“他们现在在捶胸口,后悔死了,权当捐出去了!”不可否认的是,从投资教育、为社会做善事和公益的角度讲,办一所高职院校,给他们带来了许多的荣誉感、成就感和社会影响力,满足了企业家自我价值实现的心理需求,这是他们的重大收获之一。从长远上看,尽管投资高职院校盈利不多,但保障固有资产的适度增值还是可以实现的。对于树立企业家的社会责任感形象,优化企业人力资源结构,吸引企业招商引资,扩大企业品牌效应都会有所裨益。

但由于学校还在建设初期,处于创业阶段,目前还未进行任何分红。作为企业家,追求利润,让钱生出更多的钱是他们永远追求的主题之一。这几家民企和个人短期内无法得到资金投入回报。而同样的资金、同等时期,若投资于其他行业或许所获得的利润会比投资办职业教育要大得多。

学院董事会的内部决策,则采用讨论决策的方式。按照少数服从多数的原则决定学院的重大事项,力争做到将几位股东的意见吸收融合到董事会决议中去。在实际运行过程中,学院潜移默化中受到了现代企业管理的先进理念与经验的影响,同时,原来的中职学校的科学化、民主化的做法如班子会、教代会集体决策等做法也被引入了高职院校之中,这些也无疑是企业有效的管理经验。

 

采访后记与思考:混合所有制办学未来发展路在何方?

 

混合所有制办学,尤其是像广西理工职业技术学院这样,还有50%为公有股份的职业院校是否应当定性为民办职业院校?相关财政经费应当支持?混合所有制职业院校应当如何管理,如何分类指导?这,应当是相关教育行政部门所要研究解决的一个新课题。

混合所有制办学,其领域和范围的“安全”的边界在哪里?如何办学才能不触碰“安全”的边界?在办学过程中如何有效确保国有资产不流失?能否享受到公办院校一视同仁的相关配套政策?

混合所有制办学,如何能在政策层面发挥其最大效能,依托这种所有制办学形式将职业教育做大做强,提供相关的政策支持,调动其积极因素,同时能对其办学进行有效的规制,是我们对混合所有制职业院校调研与研究的意义所在。

 

从经济学的视角看,产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度是党和国家在经济领域提出的重要论断之一。产权是关键纽带,是规避混合所有制办学风险的“牛鼻子”。在明确政府职责与要求的同时,更应该着重体现市场对职业教育资源配置的决定性作用,着重抓好职业教育发展过程中的重点领域和关键问题予以突破,而混合所有制办学或许能成为解决当前职业教育办学瓶颈与资源配置问题的有效路径之一。而这,需要在实践中“摸着石头过河”,在不断尝试后探索其运行规律。相关政府部门,如若给予这样的试点单位与公办院校一视同仁的配套政策,或许若干年后,“星星之火”已然“可以燎原”!

  

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